Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере науки
- Состояние дел в сфере управления государственными организациями науки
- Цели, задачи и принципы участия Российской Федерации в управлении государственными организациями науки
- Роль и место государственных организаций в сфере образования и науки
- Механизмы прекращения участия Российской Федерации в управлении научными организациями
- Условия принятия решений о прекращении участия Российской Федерации в управлении научными организациями
- Основные направления трансформации государственного сектора науки и его перспективный облик
Настоящая Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере науки (далее именуется – Концепция) определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере оптимизации размера и структуры государственного сектора науки для эффективного исполнения публичных полномочий.
Настоящая Концепция разработана в соответствии и в развитие положений: Федерального закона от 23 августа 1996 года №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»; Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (письмо Президента Российской Федерации от 30.03.2002 г. №Пр-576); Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 10.01.2000 г. № 24); Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.08.2003 г. №1163-р); Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 12 июля 2004 года «О бюджетной политике в 2005 году»; постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»; Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 г. №1024); Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2004 год и основных направлений приватизации федерального имущества до 2006 года (утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.08.2003 г. №1165-р).
Под государственными организациями для целей настоящей Концепции понимаются федеральные государственные учреждения (далее — учреждения) федеральные государственные унитарные предприятия (далее – унитарные предприятия) и открытые акционерные общества с преобладающим участием Российской Федерации в капитале (далее – ОАО).
Под участием Российской Федерации в управлении государственными организациями для целей настоящей Концепции понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти полномочий по управлению государственными организациями и распоряжению их имуществом (акциями) (в т.ч. разгосударствление указанных организаций и/или изменение их организационно-правовых форм) в объеме и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации.
Объектом Концепции являются отношения, возникающие между государственными организациями, действующими в сфере науки (государственный сектор науки) и федеральными органами исполнительной власти, осуществляющие полномочия по управлению государственными организациями и распоряжению их имуществом (акциями) в объеме и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации.
Предметом Концепции является определение целей, подходов и основных принципов участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере науки, а также сроки и формы приватизации федерального имущества, не обеспечивающего достижение указанных целей.
Концепция содержит шесть разделов: в первом разделе проводится анализ текущего состояния дел в сфере функционирования государственных организаций науки и управления такими организациями, выявляются основные проблемы государственного сектора науки; во втором разделе определяются цели, задачи и принципы участия Российской Федерации в управлении государственными организациями науки; в третьем разделе определяется совокупность критериев сохранения организаций в составе государственного сектора науки; в четвертом разделе определяются практические механизмы разгосударствления организаций, проводится анализ возможности и целесообразности их использования в сфере науки, определяются пути их совершенствования и развития; в пятом разделе определяются условия (основания) принятия федеральными органами исполнительной власти решений о прекращении участия Российской Федерации в управлении государственными организациями науки; в шестом разделе обозначаются основные направления трансформации государственного сектора науки и его перспективный облик.
Целью реализации изложенных в Концепции новых принципов участия государства в управлении государственными научными организациями и подходов к реорганизации государственного сектора науки является существенное повышение эффективности государственной научно-технологической политики, содействие развитию негосударственного сектора науки, формирование нового, отвечающего современному мировому уровню облика национальной инновационной системы.
1. Состояние дел в сфере управления государственными организациями науки
По состоянию на начало 2004 года в Российской Федерации насчитывалось (без учета субъектов малого предпринимательства) свыше 5 тысяч научных организаций различных организационно-правовых форм с общим числом занятых свыше 900 тыс. человек.
Государственный реестр научных организаций Российской Федерации, учитывающий: организации, объем научной и (или) научно-технической деятельности которой составляет не менее 70% общего объема выполняемых работ и услуг, организации, в учредительных документах которых указано, что выполнение исследований и разработок является для них основной деятельностью, включает 3180 организаций различных организационно-правовых форм.
По данным проведенной инвентаризации Государственный реестр научных организаций Российской Федерации включает 2338 организаций в государственной собственности (в том числе 2243 организаций в федеральной собственности), из них: государственные учреждения – 1349; государственные унитарные предприятия и их дочерние предприятия – 944; акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью с государственным участием в капитале – 45.
В российском научном секторе доминируют предприятия, находящиеся в федеральной собственности: порядка 70% организаций науки (2243 из 3180) находятся в федеральной собственности. Материально-техническая база науки в основном сконцентрирована в госсекторе. Подавляющая часть стоимости основных средств исследований и разработок в научных организациях России приходится на организации, находящиеся в федеральной собственности (около 86%).
Почти две трети научных организаций являются учреждениями. Порядка 60% научных организаций в федеральной собственности являются учреждениями. За прошедшее десятилетие их количество увеличилось в 1,5 раза. Этот процесс был связан как с разукрупнением существующих научных организаций, так и с созданием новых, имеющих статус отдельного юридического лица.
За период с 1990 по 2003 гг. в общей совокупности научных организаций значительно уменьшилось количество проектных организаций (в 7,8 раза), конструкторских бюро (в 3,6 раза), научно-технических подразделений на промышленных предприятиях (в 1,8 раза). В то же время существенно возросло количество научно-исследовательских организаций (с 38% до 67% от общего числа научных организаций). Как правило, эти организации слабо связаны с промышленным производством и системой высшего образования.
Значительную часть государственного сектора научных организаций составляют институты академий наук, имеющих государственный статус (21,4% в общей структуре научных организаций по сравнению с 6% в 1990 г.). Ведущее место в сети научных организаций академического профиля занимает Российская академия наук. За 1990-2002 гг. число научных организаций РАН увеличилось на 52,9% (с 297 до 454).
Особое место в системе научных организаций занимают государственные научные центры Российской Федерации (ГНЦ). Эти организации обладают, как правило, уникальными научными школами и научно-технологической базой и ведут разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники, критических технологий федерального уровня. В настоящее время статус ГНЦ имеют 58 научных организаций.
Организации высшей школы проявляют низкую активность в выполнении научных исследований, причем ситуация в данной сфере имеет тенденцию к ухудшению. За период 1990 – 2002 гг. число ВУЗов, занятых исследованиями и разработками, уменьшилось с 458 до 390, или на 14%. В настоящее время затраты на научную деятельность зафиксированы только в 40% российских ВУЗах (государственных и негосударственных). Из числа высших учебных заведений, выполнявших исследования и разработки, лишь 17% были включены в государственный реестр научных организаций (осуществляли научные исследования и/или научно-техническую деятельность с ежегодным объемом не менее 20 млн. рублей за последние три года и имели штат научных работников и совместителей, привлекаемых к этим работам на постоянной основе, не менее 100 человек). Вновь созданные частные ВУЗы практически не занимаются научно-исследовательской деятельностью.
Роль внутрифирменных научных организаций крайне мала. Количество организаций внутрифирменной науки по сравнению с 1990 г. уменьшилось в 1,6 раза, а их удельный вес в общем количестве научных организаций страны в 2002 г. составил 6,5%. В странах с развитой рыночной экономикой внутрифирменной наукой выполняется основной объем научных исследований и разработок: 65% в странах ЕС, 71% — в Японии, 75% — в США. В России в общем объеме затрат на исследования и разработки доля внутрифирменной науки составляет всего 6%.
Сложившееся размещение научных организаций по территории страны характеризуется существенной неравномерностью. В 2002 г. примерно 46% научных организаций располагалось на территории Центрального федерального округа (при этом только в Москве сосредоточено почти 32% научных организаций).
В значительной части научный сектор представлен весьма небольшими организациями: около 40% научных организаций – с численностью до 100 работников. Значительная часть НИИ и КБ не имеет собственных опытных и экспериментальных производств.
Научные организации располагают устаревшей материально-технической базой и проявляют низкую инвестиционную активность. В составе основных фондов научных организаций доля машин и оборудования старше 11 лет составляет более 42%, а не превышающих по возрасту 2-х лет – всего около 30%. Почти 20% вычислительной техники научных организаций возрастом от 6 лет и старше.
В структуре расходов научных организаций федеральной формы собственности лишь 4,4 % затрат приходится на покупку оборудования.
Для научных организаций характерен низкий уровень капитализации нематериальных активов. В 2002 г. лишь около 46% научных организаций имели на своем балансе нематериальные активы. Подавляющая доля стоимости нематериальных активов (87%) приходилась на отраслевые научно-исследовательские институты.
Научные организации, как правило, не являются собственниками занимаемых ими зданий. Государственные научные организации используют только 1,3% общей площади зданий на правах собственности, а более 95% закреплено в оперативном управлении.
Высок риск утраты основного профиля научных организаций. Около трети финансовых поступлений научных организаций всех форм собственности составляют поступления от непрофильной деятельности. Для государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, данный показатель составляет 24%, для учреждений- 27%.
Сохраняется недостаточная патентная активность научных организаций: удельный вес числа поданных ими заявок на изобретения составил лишь примерно 29% всех заявок, поданных в стране отечественными заявителями, удельный вес полученных патентов – около 34% от общего числа выданных отечественным заявителям патентов на изобретения.
Низкий коэффициент распространения патентов (соотношение патентных заявок, подаваемых отечественными заявителями за рубежом и в России). В 2002 году коэффициент распространения составил 1,45, в то время как в странах ОЭСР потоки заявок за рубеж в 4 и более раз превышают поступление заявок на изобретения в национальные патентные ведомства.
Наблюдается низкая активность в развитии сетей обмена технологиями. В 2002 году в коммерческом обмене технологиями участвовало лишь 452 НИИ и КБ, или около 18% от общего числа научных организаций. При этом поступления от сделок с зарубежными партнерами составили менее 15% суммарных поступлений от продажи технологий в стране. В 2002 г. менее 5% от 215 тыс. действующих объектов промышленной собственности являлись объектами коммерческих сделок.
В целом, государственный сектор науки не оптимален по следующим параметрам: наличие в его составе организаций, не обеспечивающих эффективную реализацию функций государства, не обеспечивающих необходимое качество услуг; избыточная размерность и чрезмерная раздробленность, высокая нагрузка на систему управления; недостаточная эффективность использования государственного имущества для исполнения публичных полномочий в сфере науки; несовершенная структура по используемым организационно-правовым формам; несоответствие распределения государственных научных организаций между Российской Федерацией и ее субъектами распределению полномочий между уровнями бюджетной системы; отсутствие (недостаточной значимость) в составе государственного сектора науки ряда принципиальных элементов, обеспечивающих функциональную и территориальную целостность национальной инновационной системы; нерациональность имущественных комплексов научных организаций; низкая бюджетная эффективность научных организаций; невысокая результативность проводимых исследований и разработок.
Это существенно снижает общественную полезность государственного сектора науки и ограничивает реализацию его потенциала в интересах выполнения функций государства по развитию научной и инновационной деятельности
Основными стратегическими целями Российской Федерации в сфере развития науки и технологий являются: создание необходимых условий для перехода российской экономики к инновационному пути развития, повышение роли науки в экономическом развитии Российской Федерации; сохранение и приумножение научно-технического потенциала страны, обеспечение его эффективного использования в интересах развития инновационной экономики; комплексное реформирование и развитие национальной инновационной системы; формирование условий для развития и повышения конкурентоспособности «человеческого капитала».
Необходимость активной государственной политики в области развития науки и технологий и, в частности, сохранения в среднесрочной перспективе значимого государственного сектора науки определяется несколькими объективными обстоятельствами: общественным характером и долгосрочными последствиями значительной части продукции и услуг, создаваемых в сфере исследований и разработок, результаты которых направлены на решение общенациональных задач и повышение благосостояния страны в целом; необходимостью сохранения высокого уровня государственной поддержки фундаментальных исследований, как основного элемента генерации новых знаний в рамках национальной инновационной системы при отсутствии значимых альтернативных источников финансирования учреждений и организаций фундаментальной науки; необходимостью научной поддержки и сопровождения выполнения функций самого государства, таких как обеспечение национальной безопасности; задачами обеспечения развития национальной научно-технологической базы наукоемких отраслей экономики в условиях неразвитости частного сектора исследований и разработок; необходимостью интеграции науки и образования для повышения уровня и эффективности использования научного потенциала организаций высшей школы, основная часть которых остается в государственной собственности; возможностью за счет создания центров коллективного пользования обеспечить доступ к научной инфраструктуре всех организаций, занятых исследованиями и разработками, независимо от формы собственности.
Вместе с тем, исторически государственный сектор науки формировался в России без учета указанных факторов, что привело к тому, что и его размер, и структура не соответствуют задачам и приоритетам социально-экономического развития Российской Федерации. Это обуславливает необходимость оптимизации структуры и состава государственного сектора науки с учетом существующих и перспективных потребностей экономики, приоритетов научно-технической и инновационной политики, в интересах обеспечения эффективного профильного функционирования государственных организаций науки и их эффективного взаимодействия с организациями частного сектора.
Основными целями комплексного реформирования государственного сектора исследований и разработок и повышения эффективности участия Российской Федерации в управлении государственными организациями науки являются: обеспечение прорыва на приоритетных направлениях развития науки, техники и технологий; обеспечение конкурентоспособности отечественной науки и повышение ее роли в экономическом развитии страны; развитие кадрового потенциала науки, как в части эффективного восполнения и повышения качественного уровня научно-исследовательских кадров, так и в части подготовки квалифицированного административно-управленческого персонала; оптимизация организационных и финансовых затрат государства по управлению научными организациями; повышение бюджетной эффективности использования государственной собственности в научно-технической сфере.
Сформулированные цели обуславливают необходимость решения следующих основных задач: создание крупных научно-производственных интегрированных структур, обеспечивающих концентрацию ресурсов государства и бизнеса на прорывных направлениях развития науки и техники; содействие развитию существующих и созданию недостающих элементов инновационной инфраструктуры (центры трансфера технологий, технопарки, центры коллективного пользования и т.д.); осуществление эффективной государственной поддержки фундаментальной науки, обеспечение ее опережающего развития; сохранение и поддержка ведущих научных школ и коллективов; сохранение, восполнение и повышение эффективности использования уникальной материально-технической базы научных организаций, включая уникальное научно-исследовательское и лабораторно-испытательное оборудование, установки, стенды; содействие вовлечению в хозяйственный оборот и эффективному использованию результатов научной и научно-технической деятельности; обеспечение системной интеграции науки и высшего образования, создание и поддержка деятельности интегрированных научно-образовательных структур, университетских и межуниверситетских комплексов, научно-учебно-производственных центров; обеспечение эффективного воспроизводства кадрового потенциала науки; расширение возможностей профессиональной самореализации талантливой молодежи в сфере науки и технологий; содействие подготовке кадров для инновационной сферы, в том числе специалистов в области инновационного предпринимательства; совершенствование нормативно-правовой базы в сфере функционирования научных организаций, их реформирования и приватицации.
Основные принципы участия Российской Федерации в управлении государственными организациями науки заключаются в следующем: участие Российской Федерации в управлении государственными организациями науки должно быть обусловлено интересами решения поставленных публичных задач (прежде всего, в части обеспечения принципиальных направлений технологического развития); все государственные организации науки должны быть активно задействованы в решении поставленных задач; участие Российской Федерации в управлении государственными организациями науки должно обеспечивать эффективное восполнение «провалов рынка»: формирование элементов общенациональной инновационной инфраструктуры (в том числе, с учетом необходимости обеспечения сбалансированного регионального развития) и осуществление видов деятельности в тех сферах, где наблюдается объективный недостаток предпринимательской инициативы; участие Российской Федерации в управлении государственными организациями науки должно быть ориентировано на обеспечение прогрессивных структурных сдвигов в экономике, в том числе таких, эффект от которых будет получен в средне- и долгосрочной перспективе; участие Российской Федерации в управлении государственными организациями науки должно способствовать гармонизации интересов государства, частного бизнеса, менеджмента, трудовых коллективов научно-технических организаций, а также институтов гражданского общества.
3. Роль и место государственных организаций в сфере образования и науки
Для принятия полномочными федеральными органами исполнительной власти решений о сохранении участия Российской Федерации в управлении научными организациями выделяются две группы критериев (оснований): основные критерии, соответствие которым научных организаций служит безусловным основанием для сохранения участия Российской Федерации в управлении ими; дополнительные критерии, соответствие которым научных организаций может служить основанием для принятия федеральными органами исполнительной власти решений о сохранения участия Российской Федерации в управлении ими.
Основные критерии: 1. Организация выполняет фундаментальные научные исследования и имеет потенциал к продолжению исследований на требуемом качественном уровне.
2. Организация выполняет прикладные исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки, техники и технологий в широком диапазоне предметных областей и имеет потенциал к продолжению исследований на требуемом качественном уровне.
Оценка качественного уровня выполняемых исследований и потенциала к их продолжению осуществляется на основе: мониторинга результатов деятельности организации; определения показателей бюджетной и коммерческой эффективности; мониторинга и экономической оценки объектов интеллектуальной собственности организации; анализа кадрового потенциала организации; анализа оснащенности организации оборудованием.
3. Организация располагает уникальным оборудованием, установками, стендами и/или уникальными знаниями и технологиями, утрата которых приведет к снижению научно-технического потенциала страны, ее обороноспособности и безопасности.
4. Организация выполняет функции, которые в соответствии с законодательством могут осуществляться исключительно государственными организациями.
Дополнительные критерии:
1. Организация является основным (единственным) производителем определенного вида научно-технической продукции (работ, услуг).
Организация признается основным производителем определенного вида научно-технической продукции (работ, услуг), если ее доля в общем объеме производства соответствующей продукции (работ, услуг) в течение трех последних лет составляет не менее 35%.
2. В составе имущественного комплекса организации присутствуют центры коллективного пользования и иные элементы инновационной инфраструктуры федерального значения.
3. Имущество организации в среднесрочной перспективе планируется использовать в рамках структурной перестройки отрасли в целях развития новых форм научно-технической и образовательной деятельности и создания необходимых элементов инновационной инфраструктуры.
Приоритетными направлениями использования имущества являются: создание научно-образовательных центров федерального значения и других структур, обеспечивающих эффективную интеграцию научной и образовательной деятельности; создание крупных научно-производственных интегрированных структур, обеспечивающих концентрацию ресурсов на прорывных направлениях развития науки и техники и ориентированных на производство значительных объемов высокотехнологичной продукции, конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынке; создание элементов национальной инновационной системы (технопарков, центров трансфера технологий, центров коллективного пользования научным и технологическим оборудованием и т.д.).
4. Организация подлежит структурному и/или организационному реформированию с целью увеличения капитализации и повышения инвестиционной привлекательности, если изменение ее организационно-правовой формы и/или формы собственности затруднит проведение соответствующих преобразований.
Приоритетными направлениями реформирования организаций являются: финансовое оздоровление организации; оптимизация имущественного комплекса организации; включение в состав активов организации прав на результаты интеллектуальной деятельности.
5. Деятельность организации обеспечивают дополнительные общественно-значимые эффекты (активное участие в образовательной деятельности, руководство дипломными работами студентов, подготовкой аспирантов и докторантов и др.), если изменение ее организационно-правовой формы и/или формы собственности приведет к утрате этих эффектов.
6. Организация осуществляет производство продукции (выполнение работ, оказание услуг), необходимых для реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти, если таковая продукция (работы, услуги) не может быть разумным образом приобретена у негосударственных организаций за счет средств федерального бюджета.
В ближнесрочной перспективе участие Российской Федерации будет сохранено в организациях, отвечающих основным критериям, а также в ограниченном числе организаций, отвечающих дополнительным критериям. Все остальные организации подлежат разгосударствлению.
Правовой статус сохраняемых в составе государственного сектора организаций должен быть приведен в соответствие с осуществляемыми ими функциями и решаемыми с их помощью задачами. Так, организации, осуществляющие функции преимущественно некоммерческого характера (профильная деятельность которых не ориентирована на извлечение прибыли) должны действовать в форме учреждений, организации, осуществляющие коммерческую деятельность – в форме акционерных обществ, а при наличии у них уникальной материально-технической базы (исследовательского и/или лабораторно-испытательного оборудования, установок стендов и т.д.) – в форме казенных предприятий.
В среднесрочной перспективе, по мере изменения институциональной среды, развития инновационной инфраструктуры и завершения мероприятий, предусмотренных дополнительными критериями 3, 4 планируется осуществить разгосударствление большей части организаций, соответствующих дополнительным критериям, а также отдельных организаций, отвечающих основным критериям.
4. Механизмы прекращения участия Российской Федерации в управлении научными организациями
Механизмами прекращения участия Российской Федерации в управлении научными организациями (разгосударствления) являются: преобразование учреждения в фонд либо в автономную некоммерческую организацию; преобразование учреждения в ОАО; продажа имущественного комплекса учреждения; преобразование унитарного предприятия в государственное учреждение и разгосударствление последнего установленными законом способами; продажа имущественного комплекса унитарного предприятия; преобразование унитарного предприятия в ОАО со 100-процентным участием Российской Федерации и разгосударствление последнего установленными законом способами; продажа федерального имущества (имущественных комплексов учреждений и унитарных предприятий, акций ОАО); внесение федерального имущества в качестве вклада Российской Федерации в уставный капитал открытого акционерного общества; передача акций акционерного общества в доверительное управление с последующей их продажей; преобразование акционерного общества в некоммерческое партнерство; уменьшение доли участия Российской Федерации в капитале ОАО в результате приобретения размещаемых последним дополнительных акций частными инвесторами.
Преобразование учреждения в фонд либо автономную некоммерческую организацию
В соответствии с п.2 ст.3 федерального закона от 21.12.2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» действие данного закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений; отчуждение указанного имущества регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. В соответствии с п.4 ст.3 закона «О приватизации…» к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным данным законом, применяются нормы гражданского законодательства. В соответствии с п.2. ст. 17 федерального закона от 12.01.1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» учреждение может быть преобразовано в фонд и автономную некоммерческую организацию; преобразование государственных или муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм допускается в случаях и в порядке, которые установлены законом.
Таким образом, действующее законодательство принципиально допускает возможность преобразования государственного учреждения в фонд и автономную некоммерческую организацию. Соответствующие действия являются разгосударствлением, поскольку согласно п.2 ст.48 Гражданского кодекса РФ государство имеет право собственности на имущество финансируемых им учреждений[1], тогда как согласно п.1 ст.7 и п.1 ст.10 закона «О некоммерческих организациях» имущество, переданное соответственно фонду и автономной некоммерческой организации учредителями (учредителем), является собственностью фонда и автономной некоммерческой организации. Однако практическое осуществление таких действий принципиально сдерживается отсутствием установленных на законодательном уровне случаев и порядка преобразования государственных учреждений в фонды и автономные некоммерческие организации, что необходимо в соответствии с п.2 ст.17 закона «О некоммерческих организациях».
Таким образом, в рамках разрабатываемого закона «О приватизации государственных и муниципальных учреждений» необходимо определить случаи и порядок преобразования государственных учреждений в фонды и автономные некоммерческие организации.
Применение данного механизма разгосударствления в сфере образования и науки целесообразно в отношении небольших экономически эффективных (самоокупаемых) организаций. При этом в число учредителей образуемых фондов или автономных некоммерческих организаций могут входить их работники, а также сторонние структуры, заинтересованные в их профильном развитии.
Преобразование учреждения в ОАО
В соответствии с п.2. ст. 17 закона «О некоммерческих организациях» учреждение может быть преобразовано в хозяйственное общество (в т.ч. ОАО); преобразование государственных или муниципальных учреждений в хозяйственные общества допускается в случаях и в порядке, которые установлены законом. Данное действие является разгосударствлением, поскольку согласно п.2 ст.48 Гражданского кодекса РФ государство имеет право собственности на имущество финансируемых им учреждений, тогда как согласно п.1 ст.66 того же документа имущество хозяйственного общества (в т.ч. ОАО) принадлежит ему на праве собственности. При этом однако данный способ приватизации государственного имущества не предусмотрен законом «О приватизации…»; в соответствии же с п.5 ст.13 названного закона приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными этим законом. Данное обстоятельство исключает возможность преобразования государственных учреждений в ОАО.
Таким образом, в рамках разрабатываемого закона «О приватизации государственных и муниципальных учреждений» необходимо предусмотеть возможность приватизации государственных учреждений посредством их преобразования в ОАО, а также определить случаи и порядок такого преобразования.
Применение данного механизма разгосударствления в сфере науки целесообразно в отношении средних и крупных экономически эффективных (самоокупаемых) организаций. Приобретателями акций образуемого ОАО могут становиться как работники организации, так и сторонние инвесторы, заинтересованные в ее профильном развитии.
Продажа имущественного комплекса учреждения
Продажа имущественного комплекса государственного учреждения является способом приватизации (разгосударствления) государственного имущества, поскольку в этом случае имущество учреждения, принадлежащее в соответствии с п.2 ст.48 Гражданского кодекса РФ на праве собственности государству, отчуждается в собственность юридического либо физического лица. При этом данный способ приватизации государственного имущества не предусмотрен законом «О приватизации…»; в соответствии же с п.5 ст.13 названного закона приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными этим законом. Данное обстоятельство исключает возможность продажи имущественного комплекса государственного учреждения.
Таким образом, в рамках разрабатываемого закона «О приватизации государственных и муниципальных учреждений» необходимо предусмотреть возможность продажи имущественных комплексов государственных учреждений, а также обеспечить увязку данного механизма с установленными законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» способами приватизации, рассматриваемыми ниже в текущем разделе.
Применение рассматриваемого механизма разгосударствления в сфере науки целесообразно в отношении экономически неэффективных (убыточных) организаций.
Преобразование унитарного предприятия в государственное учреждение и разгосударствление последнего установленными законом способами
Возможность преобразования государственных унитарных предприятий в государственные учреждения предусмотрена ст. 34 федерального закона от 14.11.2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Однако данный закон не регламентирует соответствующую процедуру, отсутствует ее детальное описание и в других законодательных актах.
В соответствии с Гражданским кодексом РФ преобразование ГУП в государственное учреждение представляет собой одну из форм реорганизации юридического лица (изменение организационно-правовой формы). При этом права и обязанности реорганизуемого юридического лица (ГУП) переходят к вновь возникшему лицу (учреждению) в соответствии с передаточным актом. Кроме того, как и при других формах реорганизации, кредиторы ГУП вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательств предприятия перед ними и возмещения убытков.
Ввиду существенной сложности приватизации государственных учреждений и отсутствия законодательного регулирования по данному вопросу использование рассматриваемого механизма для целей разгосударствления унитарных предприятий следует признать нерациональным.
Продажа имущественного комплекса унитарного предприятия
Возможность продажи имущественного комплекса унитарного предприятия предусмотрена законом «О приватизации…». Применение соответствующей процедуры не допускается в случае, если балансовая стоимость подлежащих приватизации активов унитарного предприятия превышает установленный законодательством минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества.[2] Продажа имущественных комплексов унитарных предприятий может различными предусмотренными законом «О приватизации…» способами, рассматриваемыми ниже в текущем разделе.
Область возможного применения в научно-технической сфере механизма продажи имущественных комплексов унитарных предприятий представляется весьма ограниченной; в частности, его использование нецелесообразно в отношении высокоэффективных предприятий, обладающих существенным научным потенциалом. Реальная стоимость бизнеса таких предприятий в значительной мере определяется человеческим капиталом. Использование схем приватизации, связанных с продажей имущественного комплекса, не позволяет в должной мере учесть данный фактор, что, в свою очередь, неизбежно приводит к недооценке стоимости бизнеса и, как следствие, к недополучению государством доходов.
Проведение продажи имущественного комплекса целесообразно в отношении небольших унитарных предприятий при условии, что стоимость их бизнеса определяется исключительно стоимостью закрепленного за ними имущества.
Преобразование унитарного предприятия в ОАО со 100-процентным участием Российской Федерации и разгосударствление последнего установленными законом способами
Предусмотренная законом «О приватизации…» процедура преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество (акционирования) предполагает отчуждение имущества унитарного предприятия в собственность создаваемого акционерного общества. При этом указанное имущество замещается в государственной собственности акциями этого общества.
Применение рассматриваемого механизма для целей разгосударствления унитарных предприятий в сфере науки следует признать наиболее целесообразным, поскольку он обеспечивает придание государственным научным организациям деятельности правовой формы открытого акционерного общества, обеспечивающей широкие возможности привлечения частного капитала и, вообще говоря, оптимальной с позиций их дальнейшего развития. Вместе с тем необходимо учитывать, что акционирование унитарного предприятия предусматривает необходимость разгосударствления образуемого ОАО со 100-процентным участием Российской Федерации, которое может быть осуществлено любым из рассматриваемых ниже способов.
Продажа федерального имущества
В рамках разгосударствления организаций может осуществляться продажа следующих объектов федеральной собственности: имущественных комплексов учреждений; имущественных комплексов унитарных предприятий; акций ОАО.
Продажа всех названных объектов (далее – федеральное имущество) может осуществляться следующими способами: на аукционе; на конкурсе; посредством публичного предложения; без объявления цены.
Продажа принадлежащих Российской Федерации акций ОАО (далее – акции), помимо всех названных способов, может также осуществляться: на специализированном аукционе; за пределами территории Российской Федерации; через организатора торговли на рынке ценных бумаг.
При этом продажа акций ОАО, балансовая стоимость основных средств которых превышает 5 млн. МРОТ, может осуществляться исключительно: на аукционе; на специализированном аукционе; за пределами территории Российской Федерации.
При продаже федерального имущества на аукционе право его приобретения получает покупатель, предложивший наиболее высокую цену. Аукцион является открытым по составу участников и признается несостоявшимся в случае, если в нем принял участие только один участник.
Применение данной формы разгосударствления организаций целесообразно в следующих случаях: (1) организация практически сменила профиль деятельности и не является научной по существу; (2) профильное развитие организации требует наличия инвестиций и/или стратегического партнера.
При продаже принадлежащих государству акций на конкурсе на покупателя возлагается обязанность выполнить в отношении приватизируемых акций определенные условия. На конкурсе могут продаваться пакеты акций, составляющие более 50% уставного капитала соответствующего общества. Право приобретения акций принадлежит покупателю, предложившему в ходе конкурса наиболее высокую цену, при условии выполнения им условий конкурса. Конкурс является открытым по составу участников и признается несостоявшимся в случае, если в нем принял участие только один участник.
Передача акций в собственность покупателя осуществляется только после полного исполнения им условий конкурса. Срок исполнения условий не может превышать один год. В случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения покупателем условий конкурса акции остаются в государственной собственности, а полномочия покупателя их в отношении прекращаются. До момента перехода права собственности на приватизируемые акции к покупателю последний осуществляет голосование в органах управления обществом по ряду вопросов на основании письменных директив государства и не имеет права голосовать по вопросам реорганизации и ликвидации общества.
Условия конкурса могут предусматривать: сохранение определенного числа рабочих мест; переподготовку и повышение квалификации работников; ограничение изменения назначения отдельных объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения; проведение в отношении указанных объектов реставрационных, ремонтных и иных работ.
Определенный законом набор возможных условий конкурса является чрезмерно узким, имеет явную социальную направленность и не отвечает особенностям научной деятельности. В этой связи целесообразно расширить перечень условий, включив в него: (1) сохранение общего профиля либо определенных направлений деятельности научной организации; (2) осуществление определенного объема инвестиций, обновление исследовательской и испытательной базы, приобретение лабораторно-испытательного, производственного и иного оборудования.
В случае внесения предлагаемых изменений в законодательство о приватизации применение конкурсной процедуры продажи федерального имущества будет реально способствовать притоку в научный сектор собственников, ориентированных не на извлечение краткосрочных выгод, а на долгосрочное поступательное развитие приватизируемых научных организаций, модернизацию их технологической базы.
Продажа федерального имущества посредством публичного предложения и без объявления цены допускается в случаях, если аукцион, специализированный аукцион или конкурс по продаже такого имущества был признан не состоявшимся в силу отсутствия заявок либо участия в нем одного покупателя. Поскольку использование рассматриваемых схем может привести к недополучению государством существенных объемов доходов, более целесообразным в такой ситуации временно воздержаться от приватизации федерального имущества и провести его предпродажную подготовку, либо использовать в отношении соответствующих организаций иные механизмы разгосударствления.
При продаже принадлежащих Российской Федерации акций на специализированном аукционе все победители получают акции по единой цене за одну акцию. Специализированный аукцион является открытым по составу участников и признается несостоявшимся в случае, если в нем принял участие только один участник.
Форма специализированного аукциона предусматривает распыление контроля над приватизируемым ОАО между несколькими акционерами, поэтому ее применение целесообразно в отношении наиболее крупных и экономически эффективных организаций, научно-техническая продукция которых пользуется спросом у целого ряда бизнес-структур. В отдельных случаях возможна также продажа на специализированном аукционе неконтрольных пакетов акций небольших организаций, если предполагается их покупка по крайней мере несколькими бизнес-партнерами и/или частью сотрудников организации.
Продажа акций за пределами территории Российской Федерации может быть осуществлена посредством их использования в качестве обеспечения ценных бумаг, выпускаемых иностранными эмитентами. С учетом низкой доходности и высокой стратегической значимости значительного числа научных организаций использование данной формы следует признать нецелесообразным.
Продажа акций через организатора торговли на рынке ценных бумаг не может быть рекомендована в качестве общей схемы приватизации капитала научных организаций ввиду их низкой доходности и недостаточной привлекательности для большинства участников рынка ценных бумаг.
Внесение федерального имущества в качестве вклада Российской Федерации в уставный капитал открытого акционерного общества
Возможность внесения федерального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества предусмотрена законом «О приватизации…». Внесение федерального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества допускается: при учреждении общества; в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставного капитала общества.
При этом данная процедура может быть реализована только при условии, что доля акций открытого акционерного общества, находящихся в государственной собственности и приобретаемых государством в результате внесения федерального имущества, превышает 25% в общем количестве обыкновенных акций этого общества. Кроме того, акции акционерных обществ, балансовая стоимость основных средств которых на последнюю отчетную дату превышает 5 млн. МРОТ, могут быть внесены в уставные капиталы только стратегических акционерных обществ.
Механизм внесения федерального имущества в уставные капиталы акционерных обществ ориентирован на формирование интегрированных структур с государственным участием. При этом соответствующая процедура является весьма продолжительной, затратной и, в отличие от передачи акций в доверительное управление – необратимой. Кроме того, ее применение может ограничиваться задачами по развитию конкурентной среды.
Использование рассматриваемого механизма целесообразно в случаях, когда невелик риск принятия ошибочного решения – например, в ситуации, когда объединяемые организации имеют продолжительный позитивный опыт совместной деятельности. Кроме того, внесение федерального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества может использоваться при укрупнении организаций научной сферы в целях концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития науки и технологий.
Передача акций ОАО в доверительное управление с последующей их продажей
Правовые основы института доверительного управления определены главой 53 Гражданского кодекса РФ. Процедура передачи в доверительное управление находящихся в федеральной собственности акций в настоящее время регламентируется указами Президента РФ от 30.09.1995 г. №986 и от 9.12.1996 г. №1660, а также постановлением Правительства РФ от 7.08.1997 г. №989.
Передача акций в доверительное управление не влечет перехода права собственности на них к доверительному управляющему. Однако применение данного механизма может быть ориентировано на последующую продажу принадлежащих государству акций. При определенных условиях приобретателем всех либо части акций может выступать сам доверительный управляющий – соответствующая возможность предусмотрена действующим Законом о приватизации. Однако при этом продажа акций по результатам доверительного управления допускается лишь в отношении акционерных обществ, балансовая стоимость основных средств которых на последнюю отчетную дату не превышает 5 млн. МРОТ, и лишь в том случае, когда объявленный ранее аукцион, специализированный аукцион или конкурс по продаже акций был признан не состоявшимся в силу отсутствия заявок либо участия в нем одного покупателя. Данное обстоятельство существенно ограничивает возможности применения института доверительного управления для целей создания долгосрочных мотиваций развития профильной деятельности научных организаций и стимулирования рациональной их интеграции друг с другом и с промышленными компаниями. В этой связи целесообразно устранить соответствующие законодательные ограничения.
В качестве основных целей передачи акций в доверительное управление целесообразно выделить: (1) создание долгосрочных мотиваций развития профильной деятельности организаций; (2) стимулирование рациональной интеграции научных организаций друг с другом и с промышленными компаниями; (3) проведение необходимых антикризисных мероприятий, санации бизнеса.
На основании сформулированных целей, а также с учетом специфики организаций научно-технической сферы можно предложить следующие базовые варианты передачи в доверительное управление находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ: (1) передача акций общества в доверительное управление партнерству ключевых менеджеров и ученых; (2) передача акций общества в доверительное управление организации — партнеру по научно-производственной кооперации; (3) передача акций общества в доверительное управление профессиональной управляющей (антикризисной) компании.
Передача акций в доверительное управление партнерству ключевых менеджеров и ученых наиболее целесообразна в случае, когда стоимость бизнеса научной организации в первую очередь определяется ее человеческим капиталом. Поскольку в соответствии с Гражданским кодексом РФ в качестве доверительного управляющего может выступать только индивидуальный предприниматель или коммерческая организация (за исключением унитарного предприятия), то для получения акций в управление группе менеджеров и ученых необходимо образовать и зарегистрировать юридическое лицо в форме коммерческой организации.
Передачи акций в доверительное управление может осуществляться как на бесконкурсной основе (в тех случаях, когда масштабы бизнеса и специфика деятельности организации не позволяют образовать более одного «полноценного» партнерства), так и по результатам закрытого конкурса (в случае формирования в рамках организации нескольких партнерств). При проведении конкурса особое внимание должно быть уделено наличию в составе партнерств специалистов (как научного, так и управленческого профиля), наиболее значимых для функционирования организации.
Передача акций в доверительное управление предприятию-партнеру по научно-производственной кооперации целесообразна в отношении организаций, деятельность которых имеет прикладную направленность и у которых имеется сразу несколько постоянных контрагентов – потребителей научно-технической продукции. Передача акций должна осуществляться по итогам закрытого конкурса между заинтересованными компаниями-контрагентами, причем при подведении итогов конкурса обязательно следует учитывать предысторию совместной деятельности научной организации с каждым из конкурсантов.
Передача акций в доверительное управление профессиональной управляющей компании целесообразна в отношении организаций, находящихся в кризисном финансово-экономическом состоянии, и при этом обладающих существенным потенциалом развития. Процедура передачи акций должна быть конкурсной, однако к конкурсу следует допускать только наиболее профессиональные и квалифицированные компании, для чего необходимо проведение их предквалификации. При этом требования к управляющему должны быть акцентированы именно на его репутации, квалификации и наличии позитивного практического опыта антикризисного управления.
Преобразование ОАО в некоммерческое партнерство
Возможность преобразования акционерного общества в некоммерческое партнерство по единогласному решению всех его акционеров предусмотрена федеральным законом от 26.12.1995 г. №208-ФЗ «Об акционерных обществах». При этом в рамках существующей нормативно-правовой базы отсутствует необходимая детализация данной формы преобразования применительно к акционерным обществам, 100% акций которых находится в государственной собственности. В этой связи целесообразно подготовить предложения о внесении изменений в действующее законодательство, позволяющих осуществлять такое преобразование.
Статус некоммерческого партнерства представляется оптимальным для значительного числа небольших научных организаций, оказывающих в основном услуги (научные и консалтинговые) и не обладающих собственным испытательным и производственным оборудованием. Действующим законодательством определен обширный набор правовых форм некоммерческих организаций и возможных вариантов преобразования из одной формы в другую (например, некоммерческое партнерство может быть преобразовано в автономную некоммерческую организацию, фонд или общественное объединение). Преобразование научных организаций в некоммерческие партнерства целесообразно с позиций их встраивания в глобальную систему мирохозяйственных связей, налаживания контактов с зарубежными организациями аналогичного профиля, устранения барьеров доступа к системе международных грантов и различным программам поддержки исследований.
Уменьшение доли участия Российской Федерации в капитале ОАО в результате приобретения размещаемых последним дополнительных акций частными инвесторами
Разгосударствление организаций, действующих в форме ОАО, может основываться на размещении последним дополнительных акций при условии, что приобретателями таких акций становятся юридические и/или физические лица – частные инвесторы. В отличие от продажи находящихся в собственности Российской Федерации акций в рамках данного механизма получателем средств частных инвесторов выступает не федеральный бюджет, а сам объект разгосударствления. Таким образом, данный механизм позволяет совместить уменьшение доли участия Российской Федерации в капитале ОАО и привлечение частных инвестиций в деятельность последнего.
В настоящее время сокращению размеров участия Российской Федерации в капитале ОАО в результате проведения им дополнительной эмиссии препятствуют нормы ст. 40 закона «О приватизации…» и п.6 ст. 28 закона «Об акционерных обществах», в соответствии с которыми при наличии в государственной или муниципальной собственности акций ОАО, предоставляющих более 25% голосов на общем собрании акционеров, увеличение уставного капитала обществ путем дополнительного выпуска акций осуществляется с сохранением доли государства или муниципального образования. Представляется целесообразным смягчить названное требование, установив, что по решению Правительства РФ увеличение уставного капитала указанных ОАО может осуществляться без сохранения доли Российской Федерации.
В заключение представляется важным упомянуть механизм, напрямую не связанный с разгосударствлением подконтрольных Российской Федерации организаций, однако ориентированный на привлечение ими частных инвестиций: продажа государственными организациями, действующими в форме ОАО, непрофильных активов с инвестированием полученных средств в профильную деятельность (модификацию материально-технической базы и проч.). Данный механизм не противоречит действующему законодательству, а его применение может обеспечить существенный приток инвестиций в развитие научных организаций. В этой связи целесообразно внедрить практику поддержки и прямого инициирования федеральными органами исполнительной власти соответствующих решений в рамках имеющихся у них полномочий по участию в управлении ОАО (в т.ч. со 100-процентным участием Российской Федерации в капитале).
Наиболее адекватными специфике научно-технической сферы и ориентированными на широкое использование способами разгосударствления научных организаций являются:
применительно к государственным учреждениям – преобразование учреждения в автономную некоммерческую организацию либо фонд; преобразование учреждения в ОАО; продажа имущественного комплекса учреждения на аукционе; продажа имущественного комплекса учреждения на конкурсе; внесение имущественного комплекса учреждения в качестве вклада государства в уставный капитал ОАО;
применительно к унитарным предприятиям – продажа имущественного комплекса ГУП на аукционе; продажа имущественного комплекса ГУП на конкурсе; внесение имущественного комплекса ГУП в качестве вклада государства в уставный капитал ОАО; преобразование ГУП в ОАО со 100-процентным участием государства в капитале;
применительно к ОАО (в т.ч. образуемым посредством акционирования ГУП) – внесение акций общества в уставный капитал другого ОАО; продажа акций общества на аукционе; продажа акций общества специализированном аукционе; продажа акций общества на конкурсе; передача акций общества в доверительное управление партнерству менеджеров и ученых с возможностью последующей продажи; передача акций общества в доверительное управление партнеру по научно-производственной кооперации с возможностью последующей продажи; профессиональной управляющей компании с ориентацией на последующую их продажу; преобразование акционерного общества в некоммерческое партнерство.
Решения федеральных органов исполнительной власти в отношении способов разгосударствления научных организаций должны приниматься, исходя из следующих условий (критериев):
1. Организационно-правовая форма, в которой действует организация
Данное условие непосредственно определяет спектр допустимых для каждой конкретной организации форм разгосударствления.
2. Ориентация профильной деятельности организации на извлечение прибыли
Данное условие является принципиально значимым, поскольку в соответствии с Гражданским кодексом РФ некоммерческие организации (учреждения, автономные некоммерческие организации, фонды, некоммерческие партнерства и др.) не могут иметь в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли.
3. Масштабы бизнеса организации
В данном случае необходимо выделить три категории организаций: малые, средние и крупные. В качестве индикатора масштабов бизнеса целесообразно использовать среднесписочную численность сотрудников организации. Предельную численность работников малых организаций по аналогии с нормой федерального закона от 14.06.1995 г. №88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» следует установить на уровне 60 человек. Максимальное количество сотрудников средней организации, руководствуясь зарубежным опытом, целесообразно установить на уровне 250 человек.
4. Экономическая эффективность деятельности организации
Необходимые условия признания деятельности организации экономически эффективной должны заключаться в следующем: организация не имеет просроченной задолженности по заработной плате, платежам в бюджет и во внебюджетные фонды; общий объем кредиторской задолженности организации меньше, чем полуторагодичное производство добавленной стоимости; организация имела прибыль по итогам двух последних отчетных периодов; организация перечисляла часть полученной прибыли в бюджет.
5. Значимость вклада в стоимость бизнеса организации нематериальных активов и человеческого капитала
Нематериальные активы являются объектом учета, поэтому оценка их вклада в совокупную стоимость бизнеса организации не представляет существенной сложности. Что же касается человеческого капитала, то его ценность в значительной мере определяется факторами, практически не подлежащими четкой формализации: профессиональным опытом научных сотрудников и менеджеров, их специальными знаниями, навыками и умениями, научной и деловой репутацией, личными контактами и связями и т.п. Поэтому для оценки стоимости человеческого капитала организации следует прибегнуть к косвенным методам. Наиболее рациональным представляется использование метода расчета прямых затрат на персонал, в рамках которого рассчитываются совокупные экономические затраты, осуществляемые организацией на своих сотрудников, включая затраты на оплату труда, охрану и улучшение условий труда, расходы на обучение и повышение квалификации и т.п. При этом следует заметить, что в современных российских условиях применение данного метода может привести к неполной оценке реальной стоимости человеческого капитала, поскольку уровень заработной платы сотрудников научных организаций далеко не всегда является адекватным отражением их квалификации. Поэтому целесообразно принимать во внимание дополнительные индикаторы, свидетельствующие о существенности вклада человеческого капитала в стоимость бизнеса, например, высокий уровень производительности труда при относительно небольшой фондовооруженности и т.д.
6. Наличие единственного основного потребителя научно-технической продукции (работ, услуг) организации
В данном случае фактически речь идет о наличии у организации ключевого партнера по научно-производственной кооперации, непосредственно заинтересованного производимой ею продукции (выполняемых работах, оказываемых услугах).
7. Организация является основным (единственным) производителем определенного вида научно-технической продукции (работ, услуг)
Проверка соответствия организации данному критерию должна осуществляться как на качественном, так и на количественном уровне. В рамках качественного анализа необходимо определить, является ли научно-техническая продукция организации уникальной, имеются ли в стране другие организации, производящие (способные производить) такую продукцию. Количественную оценку целесообразно проводить по аналогии с нормой Закона РСФСР от 22.03.1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», установив, что организация признается основным производителем некоторого вида научно-технической продукции, если ее доля в общем объеме производства такой продукции превышает 35%.
Выделенные выше механизмы разгосударствления научных организаций применяются при следующих условиях:
преобразование организации в фонд либо автономную некоммерческую организацию – в отношении экономически эффективных организаций, функционирующих в форме учреждений, стоимость бизнеса которых в значительной мере определяется нематериальными активами и человеческим капиталом, при условии, что профильная деятельность организации не направлена на извлечение прибыли;
преобразование организации в ОАО – в отношении средних и крупных экономически эффективных организаций, функционирующих в форме учреждений и унитарных предприятий, профильная деятельность которых направлена на извлечение прибыли;
продажа имущественного комплекса организации на аукционе – в отношении малых и средних организаций, функционирующих в форме учреждений и унитарных предприятий, с незначительным вкладом в стоимость бизнеса нематериальных активов и человеческого капитала, при условии, что организация не является основным (единственным) производителем определенного вида научно-технической продукции (работ, услуг);
продажа имущественного комплекса организации на конкурсе – в отношении малых и средних организаций, функционирующих в форме учреждений и унитарных предприятий, с незначительным вкладом в стоимость бизнеса нематериальных активов и человеческого капитала, в случаях, когда организация является основным (единственным) производителем определенного вида научно-технической продукции (работ, услуг). При этом условиями конкурса должно быть предусмотрено сохранение профиля деятельности организации;
внесение имущественного комплекса организации в уставный капитал ОАО – в отношении малых и средних организаций, функционирующих в форме учреждений и унитарных предприятий и имеющих единственного ключевого потребителя производимой научно-технической продукции (работ, услуг). Последний в этом случае выступает получателем вносимого имущественного комплекса;
передача акций организации в доверительное управление партнерству ключевых менеджеров и ученых – в отношении малых и средних экономически эффективных организаций, функционирующих в форме ОАО, значимую долю в стоимости бизнеса которых составляют нематериальные активы и человеческий капитал;
передача акций организации в доверительное управление партнеру по научно-производственной кооперации – в отношении организаций, функционирующих в форме ОАО, которые не являются единственными производителями определенных видов научно-технической продукции (работ, услуг) и имеют нескольких ключевых потребителей производимой продукции. В этом случае передача акций в доверительное управление осуществляется по итогам конкурса, проводимого между ключевыми потребителями;
передача акций организации в доверительное управление профессиональной управляющей компании – в отношении средних и крупных экономически неэффективных организаций, функционирующих в форме ОАО;
внесение акций организации в уставный капитал ОАО – в отношении экономически эффективных организаций, функционирующих в форме ОАО и имеющих единственного ключевого потребителя производимой научно-технической продукции (работ, услуг). Последний в этом случае выступает получателем вносимых акций;
продажа акций организации на аукционе – в отношении экономически эффективных организаций, функционирующих в форме ОАО, с незначительным вкладом в стоимость бизнеса нематериальных активов и человеческого капитала, при условии, что организация не является основным (единственным) производителем определенного вида научно-технической продукции (работ, услуг);
продажа акций организации на специализированном аукционе – в отношении средних и крупных экономически эффективных организаций, функционирующих в форме ОАО, с незначительным вкладом в стоимость бизнеса нематериальных активов и человеческого капитала, при условии, что организация имеет нескольких ключевых потребителей производимой научно-технической продукции (работ, услуг);
продажа имущественного комплекса организации на конкурсе – в отношении экономически эффективных организаций, функционирующих в форме ОАО, с незначительным вкладом в стоимость бизнеса нематериальных активов и человеческого капитала, при условии, что организация является основным (единственным) производителем определенного вида научно-технической продукции (работ, услуг). При этом условиями конкурса должно быть предусмотрено сохранение профиля деятельности организации;
преобразование организации в некоммерческое партнерство – в отношении малых и средних экономически эффективных организаций, функционирующих в форме ОАО, стоимость бизнеса которых в значительной мере определяется нематериальными активами и человеческим капиталом, при условии, что профильная деятельность организации не направлена на извлечение прибыли.
Порядок применения различных способов разгосударствления научных организаций в зависимости от сформулированных условий представлен в таблице: [Таблица опущена]
6. Основные направления трансформации государственного сектора науки и его перспективный облик
Главной особенностью подхода к оптимизации государственного сектора науки должно стать более четкая целевая ориентация организаций на выполнение конкретных функций в рамках государственной системы приоритетов развития научной, технологической и инновационной деятельности.
Оптимизация государственного сектора науки в соответствии с изложенными в данной Концепции задачами и принципами участия Российской Федерации в управлении государственными организациями науки предполагает его существенную трансформацию по следующим направлениям:
1. Сокращение числа федеральных организаций науки в сочетании с их укрупнением. К 2008 году должно быть сформировано исследовательское «ядро» государственного сектора науки, включающее в себя порядка 100-200 хорошо технически оснащенных, укомплектованных квалифицированными кадрами, достаточно крупных и финансово устойчивых научных организаций. «Ядро» государственного сектора науки преимущественно составят федеральные центры науки и высоких технологий (сеть «национальных лабораторий» по прорывным направлениям науки и техники), государственные научные центры, межотраслевые центры науки, научно-образовательные центры, крупные университетские комплексы. Основными «центрами консолидации» государственного сектора науки станут российские ведущие научные школы и наукограды.
2. Рационализация состава государственного сектора науки по уровням бюджетной системы. В соответствии с распределением полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами планируется осуществить передачу части государственных научных организаций из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации. При этом на федеральном уровне должна обеспечиваться территориальная сбалансированность элементов национальной инновационной системы с позиций ограничения диспаритетов в развитии российских регионов.
3. Оптимизация организационно-правовых форм государственных организаций науки. Первое направление – преобразование государственных унитарных предприятий в акционерные общества, 100% акций которых находится в федеральной собственности. Предполагается, что к 2007 году можно будет полностью отказаться от использования права хозяйственного ведения для исполнения функций государства в сфере науки.
Второе направление – значительное сокращение числа государственных учреждений путем их объединения, ликвидации и приватизации. Количество бюджетных учреждений в сфере науки должно сократиться к 2006 году примерно до 800 (на 40%).
Предстоит осуществить корректировку значительного числа действующих законодательных норм и принятие ряда новых нормативных актов, в частности: (1) по государственным научным центрам, с целью уточнения их правового статуса; (2) по Российской академии наук и академиям наук, имеющим государственный статус, в целях устранения противоречий их правового положения с гражданским законодательством; (3) по механизмам разгосударствления организаций, которые должны в полной мере соответствовать задачам комплексного и эффективного реформирования государственного сектора, в т.ч. в сфере науки.
План подготовки нормативных правовых актов по вопросам реализации Концепции представлен в Приложении.
4. Оптимизация степени участия государства в капитале государственных научных организаций. В целях привлечения инвестиций, снижения нерациональной нагрузки на систему управления, расширения партнерства государства и бизнеса в реализации приоритетных направлений технологического развития целесообразно постепенно трансформировать государственные организации в организации смешанной собственности. Сохраняя в федеральной собственности контрольный (например, в случае государственных научных центров) либо блокирующий пакет акций или используя специальное право («золотую акцию»), государство будет располагать необходимыми возможностями для эффективного контроля по стратегическим аспектам деятельности научных организаций.
5. Оптимизация и реструктуризация имущественных комплексов государственных научных организаций. В рамках данного направления решаются три основные задачи: (1) повышение эффективности организаций государственного сектора науки, (2) создание условий для привлечения инвестиций и сохранения научного профиля приватизируемых научных организаций, (3) обеспечение имущественных основ для формирования недостающих элементов государственного сектора науки.
Необходимо зарегистрировать и внести уставные капиталы государственных научных организаций права на результаты интеллектуальной деятельности, передать организациям на правах собственности недвижимость в необходимых объемах, приватизировать непрофильные активы, в том числе в интересах формирования частных организаций научно-технологического профиля.
Следует нормативно установить, что имущество, не включенное в состав приватизируемых активов унитарных предприятий и учреждений, действующих в сфере науки, после изъятия его собственником направляется на создание научно-образовательных и учебно-научно-производственных центров, а также объектов инновационной инфраструктуры (центров трансфера технологий, технопарков, центров коллективного пользования научным и технологическим оборудованием и т.д.).
Таким образом, высвобождаемое в ходе реструктуризации государственных научных организаций государственное имущество будет использоваться как для расширения организаций, входящих в «ядро» государственного сектора науки, так и для формирования организаций, составляющих национальную инновационную систему.
6. Функциональная перестройка. Необходимо обеспечить существенные функциональные сдвиги в федеральном секторе науки для эффективного выполнения современных функций государства по обеспечению инновационного развития экономики.
Важнейшими направлениями являются:
(1) построение сети базовых институтов и университетов, ведущих фундаментальные исследования, как среды для расширенного воспроизводства знаний, а также для сохранения и активного использования созданного предыдущими поколениями задела и традиций в области фундаментальной науки как основы для развития образования и науки мирового уровня;
(2) развитие вузовской науки на основе интеграции образовательных и исследовательских организаций, создание научно-образовательных центров;
(3) создание сети федеральных центров науки и высоких технологий («национальных лабораторий») по приоритетным направлениям науки и техники;
(4) интенсивное развитие элементов инновационной инфраструктуры.
За счет реструктуризации государственных научных организаций, на основе использования и распоряжения государственным имуществом в сфере науки требуется ускоренное создание и развитие таких элементов инновационной инфраструктуры, как центры трансфера технологий, центры коллективного пользования, технопарки и бизнес-инкубаторы, при этом должны формироваться устойчивые сетевые связи. Важнейшим элементом развития финансовой инфраструктуры инновационной деятельности должно стать создание федерального «Фонда фондов» для развития системы венчурного финансирования в российских регионах.
В целом, с учетом приоритетных задач социально-экономического развития Российской Федерации федеральный сектор науки к 2008 году должен включать в себя порядка 400-700 организаций, обеспечивающих результативную и бюджетно-эффективную реализацию функций государства в сфере науки. Исследовательское «ядро» государственного сектора науки составят 100-200 передовых научных организаций, а инфраструктурную компоненту государственного сектора науки – примерно 300-500 организаций.
Приложение к Концепции участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере науки.
ПЛАН подготовки нормативных правовых актов по вопросам реализации Концепции участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере науки [План подготовки на 2005 г. опущен]
|
|
